孟庆国：清华大学公共管理学院教授、国情研究院研究员

王友奎：清华大学公共管理学院博士研究生

田红红：清华大学公共管理学院研究助理

原文载丨电子政务 E-GOVERNMENT 2020年第02期（总第206期）

原文标题丨政务服务中的智能化搜索：特征、应用场景和运行机理

图 | pixabay.com

一、问题的提出

随着政务公开、“互联网+”政务服务等工作的深入推进，各级政府网站信息内容的快速增加与用户个性化需求之间的矛盾日益凸显。单纯依靠简化优化网站框架来降低信息查找难度的做法难以为继，需要根据公众的使用习惯辅以搜索引擎来查找资源。但从当前政府网站站内搜索的提供情况来看，“搜不到、搜不全、搜不准、体验差”等问题普遍存在，加剧了公众查找、使用在线服务的成本，也严重影响了政府网站甚至服务型政府建设的满意度。

▌（一）政府供给的角度

当前，我国多数政府网站都提供了搜索引擎，但实际应用效果并不理想。在2019年中国省级政府网上服务能力调查评估中，评估组通过设定特定的12个关键词和需求场景对搜索功能进行调查，结果显示，可以提供6个及以上需求事项或应用场景的只有11家，仅占34.38%；提供3个及以下的有12家，占37.5%[1]。国务院办公厅发布的《2018年第二季度全国政府网站抽查情况通报》指出，在抽查的网站中，约24%存在搜索不准确、不实用，甚至没有搜索功能的情况[3]。

▌（三）趋势和政策要求

二、文献综述

▌（一）政府网站在公共搜索中的可见性优化

政府网站可见性，是指政府网站中所包含的信息内容被互联网用户准确、快捷地查找到的可能性[10]。按照公共搜索引擎的运行机理，通过搜索引擎优化技术[11]，对政府网站进行优化以提高可见性，是非常必要的[12]。根据政府网站用户的外部来源渠道、在站内查找信息行为方式的差异性，政府网站“可见性”的影响因素可归纳为六类，即搜索来源用户的可见性、导航来源用户的可见性、直接来源用户的可见性，以及站内搜索可见性、栏目与路径可见性、内容呈现可见性[10]。在具体优化的方法上，较多文章对站内结构优化、链接优化、内容优化、标题和描述信息优化、标签优化、关键词密度优化等进行了探讨[13]。

▌（二）搜索引擎在政府网站中的应用与优化

当前，我国绝大多数政府网站都意识到了搜索功能的重要性和必要性，提供了搜索功能，但与美国等领先国家政府网站相比，我国政府网站的搜索功能在搜索范围、功能、使用体验和推广程度等方面，都还需要更多关注和投入[14]。不管是普通检索功能，还是高级检索功能，在检索结果的内容和排序方面都还有很大的提升空间[15]。具体来看，主要体现在以下几个方面：一是搜索机制单一，多数采用关键词精准匹配原则，只能检索到完全匹配关键词的信息；二是搜索结果杂乱分散，查全率和查准率有待提高；三是人性化与智能化程度低，需求识别率低，用户体验与使用友好度较差[16]。而从长远来看，搜索引擎将成为政府服务公众的首要渠道、聚合展示知识的重要窗口、个性化服务的主要途径，“搜索门户化”“搜索型门户”“个性化搜索”“情境化搜索”“多媒体检索”等很有可能成为现实，而各种复杂的栏目、专题等也终将结束[16]。在评价评估方面，还有学者基于搜索引擎的工作原理，站在用户体验的角度，既关注资源内容，又兼顾服务效果，围绕政府网站信息服务的“可用、可见、可达”三大目标，研究提出了定性定量相结合的评价指标体系，综合评估政府网站信息服务的供给和质量。[17]

▌（三）利用人工智能提高搜索的智能化程度

目前，多数搜索引擎中以基于关键词的检索和匹配居多[18]，缺乏对自然语言的语义支持，搜索引擎无法准确理解用户需求，且多数采用基于一般意图的索引方法，而没有考虑用户的个性化需求[19]，导致搜索效率低下、无关信息过多、需求关联度低等缺陷。人工智能的快速发展，给搜索引擎带来了质的飞跃[20]，有学者甚至表示“人工智能将颠覆未来的搜索形态”[21]，智能搜索已成为学术界和产业界高度关注的研究领域。除了提供基本搜索功能，智能搜索还能提供用户兴趣自动识别、内容语义理解、信息过滤和推送等功能，具备知识处理能力和理解能力，能够把信息检索从目前基于关键词层面提高到基于知识和概念层面[22]。搜索结果也更加人性化、更贴近用户需求，响应速度更快、搜索效率更高，注重提供知识和服务，呈现出智能化、个性化、场景化、多元化、协作性和交互便捷化的发展趋势。在实现方法方面，智能搜索不仅要充分利用各种启发式算法[23]，改善搜索效果；而且要充分利用中文分词和识别技术[24]、语义标注[25]、网对网技术[26]、数据挖掘技术[27]、智能代理技术[28]等，结合用户兴趣、需求模型和动态场景[19]，以更好地获取用户需求、预测用户兴趣和访问偏好等，提高检索效率和精确度。

三、智能化特征与典型场景

▌（一）“前台输入”中的智能化

输入关键词是用户使用搜索引擎的第一个环节，相对于搜索结果，搜索引擎在输入环节的智能化辅助功能没有那么重要，但也可改善用户体验。与传统搜索相比，智能化搜索在“前台输入”环节的智能化特征主要表现为推荐引导、拼音转化、自动纠错、灵活设置等方面。

⒈推荐引导

一方面可根据历史检索信息，在对输入的关键词、结果点击等进行大数据分析后，得到最近一段时期内搜索的热点，结合近期政务中心工作和社会热点，主动推荐给用户，用户点击即可，无需输入。另一方面可在用户输入的过程中，根据用户已输入关键词自动推荐相关词句，如用户输入“机动车”三字时，可在搜索下拉框中主动推荐“机动车限号”“机动车摇号”“机动车违章查询”“机动车过户”等智能化联想构建的长尾关键词，引导用户需求。

⒉拼音转化

当前，较多用户使用拼音输入法，在搜索引擎中输入时很容易没有切换输入法，而直接输入一串拼音。智能搜索可支持拼音搜索，采用词语智能拼音匹配模式，并结合关键词提醒联想等，实现拼音搜索和中文搜索的无缝衔接。例如，用户在前端输入“yaohao”“jidongche”等拼音时，系统可自动理解为“摇号”和“机动车”，并返回相关结果。

⒊自动纠错

对于一些容易输入错误的词语，智能搜索引擎可提供自动纠错功能，提示按正确词语作为关键词进行搜索，减少重复输入操作。如，用户在前端输入“暂住证”时，系统可自动纠正为“居住证”（注：2016年8月，北京市政府发布《居住证暂行条例》，意味着“暂住证”将调整为“居住证”，但很多公众的印象中依然为“暂住证”），并返回相关结果。

⒋灵活设置

公众可根据搜索需要，灵活设置各种检索条件，如搜索信息类别、搜索内容范围、搜索文档范围、搜索内容的时间范围、搜索关键词出现位置、搜索结果显示数量、排列顺序等多种条件，智能搜索引擎支持这些复杂的多条件混合搜索，实现更加精确的信息搜索功能，满足用户对检索的更高要求。

▌（二）“结果返回”中的智能化

从使用角度来看，公众往往对搜索引擎后台如何处理并不关心，而更关注“结果返回”是否智能便捷和贴近需求。政府网站智能搜索在结果返回中不仅要优先呈现与用户输入和潜在需求关联度高的信息，提供多维展现和排序等基础性功能，还应在充分理解用户需求的基础上，实现“搜索即服务”。“搜索即服务”在商业领域中已广泛应用，完全具备在政府网站搜索中实现的可行性。

⒈政策内容可视化

政策文件往往具有原则性强、专业性强等特点，且多以大段文字展现，公众难以理解或不愿花时间理解。

当前，各级政府都会发布年度《国民经济和社会发展统计公报》及行业发展等大量统计数据。在传统模式下，一些公众关注度高的数据被隐藏在大量的信息和数据中，查找难度很大。在智能搜索中，不仅可以将各种关注度高的数据抽取出来，还可以按照时间、地区等维度进行组合展现，搜索体验大大改善。如，针对“北京GDP是多少”“北京人口是多少”等搜索提问，结果可直接返回近年来的具体数据。

⒊政务服务逻辑化

当前，我国政府网站多数是按照信息类别组织资源，如信息公开、在线办事、互动交流等，这样导致围绕特定需求的资源分散在不同的栏目中，并且彼此之间比较分散。在传统的搜索引擎中，也往往采取大列表方式，这样就导致与关键词相关的各种信息混杂在一起，用户体验较差。在智能搜索引擎中，基于资源画像，对信息资源体系进行优化和重构，实现基于关键词的“信息聚合”，搜索结果将相关信息聚合到一起，并且分门别类，形成动态的“专题专栏”。特别是当用户输入的是办事服务相关需求时，智能搜索可汇聚相关动态通知、办事指南、政策文件、政策解读、业务系统及常见问题等信息，构建基于搜索关键词的“专题专栏”式集成服务。

▌（三）“后台处理”中的智能化

部分观点认为，智能搜索是一个技术问题，只要利用人工智能技术，就可以实现搜索的智能化，至于其实现机理，则是一个“黑箱”。但本文认为，政务服务中的智能搜索，仅靠技术手段是不够的，还需要基于政府业务和公众需求，对政务信息资源和用户进行画像，在此基础上综合利用相关技术，才能提高搜索智能化程度。

信息资源是政府网站对外服务的根本，也是搜索引擎的检索对象。我国政府网站中的信息量快速增加，信息资源日益丰富，但有两个主要特征，给搜索引擎优化带来了难度：

第一，客观特征。政务信息原则性、专业性强，普通公众不易理解。当前，各地区各部门梳理现有行政职权、清理调整行政职权、依法律法规审核确认后公布权力清单，并依据法定职能梳理各类办事服务事项，编制并发布政务服务事项目录。从依法行政的角度来看，这对深化行政体制改革，建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义。但从公众使用的角度来看，权力清单及服务事项目录“政策性强”“原则性强”“专业性强”等特点明显，部分还有一定的“模糊性”，导致一般公众难以理解，查找更是难以下手。

与资源画像的复杂性相比，用户画像则相对简单，商业应用也比较成熟，在商品推荐、商铺推荐、信息推荐、美食推荐等诸多场景中广泛应用。近年来，随着大数据应用的深入，用户画像逐渐在政务领域中应用起来，因为用户画像是勾画用户特征、分析用户需求、对接政务服务、提供主动服务、提升服务质量的基础和前提。与一般性政务服务中的普适性需求不同，用户在使用搜索引擎进行检索时，往往带着特定需求，且需求的个性化、差异化程度非常高。因此，要提高搜索的智能化程度，基于用户画像进行需求分析，是必不可少的。

▌（三）需求理解，实现最佳匹配

在智能搜索引擎的实现机理中，前述两个环节作为基础性工作，起着至关重要的支撑作用。基于资源画像和用户画像，还有一个重要环节，起着连接用户和资源的“桥梁”作用，就是需求理解和资源匹配。

首先是基于知识的需求理解。与传统搜索相比，智能搜索最大的特征之一，就是不再采取关键词匹配的模式，而是基于知识网络，充分利用各种自然语言处理技术，对用户输入的检索关键词进行处理，尽可能准确识别用户需求。近年来，“以网络（Innernet）对网络（Internet）”得到研究者的广泛关注，被认为是实现智能搜索的重要方案。其中，第一个网络（Innernet）就是指人的认知网络，包括各种概念及概念间关系，反映了人的知识和概念；第二个网络（Internet）则是搜索引擎要检索的对象，“以网络对网络”指的是以“有序的认知网络对无序的信息网络”[26]。在政府网站的智能化搜索引擎中，也应在资源画像的基础上，构建一个丰富的知识库，不仅包括语言层面和本体论层面的知识，还应包括常识层面的知识及各种关联关系。这样，就能够实现搜索引擎从基于关键词的搜索升华到基于知识和概念的检索，再辅以自然语言处理中的分词、同义词处理、概念搜索、短语识别以及机器翻译等技术，实现用户需求的精准理解。

其次是信息资源的精准匹配。搜索引擎在准确理解用户需求后，对后台信息资源进行匹配，就要基于上述机理中构建的认知网络和知识图谱。根据用户输入关键词的知识，采用知识关联、聚类分析、联机分析等挖掘规则，对用户对象和信息资源两个维度进行关联分析，匹配关联信息。在返回结果中，也不再是传统的简单罗列，也不仅仅只包括各种分类，而是按照“信息聚合”的方式，在需求理解的基础上，将与之相关的信息资源按业务类别、办事流程等维度进行聚类，动态配置生成一个“专题专栏”。特别是当用户搜索办事相关信息时，结果返回中按照不同事项，动态组合相关办事指南、相关政策、政策解读、通知公告、表格样表、常见问题、便民地图等信息，以及在线申报、在线查询、在线咨询等相关系统入口和主动推荐信息，形成一个服务专题，实现“搜索即服务”。

以“身份证”为例，在传统的关键词匹配模式下，搜索引擎不对“身份证”一词涉及的知识进行识别，只是在后台信息中筛选出含有“身份证”一词的信息并返回即可。而在知识层面，搜索引擎则会识别出“身份证”主要是指我国的“居民身份证”，是具有证明公民身份的具备法律效力的特定证件，然后基于用户需求和“居民身份证”相关业务进行检索和匹配，如“身份证办理”“身份证丢失”“身份证变更”“临时身份证办理”或“身份证有效期满”等。

本文在前期调研中，在某省会城市政府门户网站中输入“身份证”为关键词进行检索，返回信息列表中前十页几乎都是各种项目招标公告信息。这不禁令人疑惑，招标公告与“身份证”有何关系呢？原来这些招标公告中都有这两句话：“法定代表人报名须提供法定代表人身份证明书原件及法定代表人身份证”及“授权代理人报名须提供法定代表人授权委托书原件、法定代表人身份证复印件、被授权委托人身份证原件”，这两句话中都出现了“身份证”关键词，并且频次不低，于是搜索引擎就返回了这些招标公告信息。这是典型的基于关键词匹配的模式，而根本没有考虑用户需求。而基于知识理解的搜索引擎，则会返回“身份证办理”或“临时身份证办理”等相关服务，以及与之相关的办事指南、政策文件、办理地点、材料要求、表格样表及常见问题等。

五、结语与展望

本文针对当前政府网站平台中搜索引擎应用的困境，分析了政府信息供给和公众使用之间的鸿沟，一方面政府精心准备了丰富的信息和服务资源，但另一方面由于搜索引擎的薄弱，导致公众很难在大量信息中快速找到自己所需的信息或服务资源，大大降低了服务效率和资源价值。

回顾相关文献发现，虽然智能搜索长期以来一直得到学术界和实践界的持续关注，但大量研究聚焦于相关技术、算法、模型等，与政务服务紧密结合的较少，相关研究主要聚焦于政府网站在公共搜索中的可见性优化、搜索引擎在政府网站中的应用与优化、利用人工智能提高搜索引擎的智能化程度等三个方面。综合来看，对于政务搜索中“智能化”的特征、场景和机理进行系统研究的还较少。

在各类智能化商业应用快速发展并被网民习惯的今天，建设智能化的政务搜索，显得如此迫切和必要。

本文围绕搜索引擎“前台输入→后台处理→结果返回”的三个流程，分析了前端的“前台输入”和“结果返回”中的智能化特征及典型应用场景，如推荐引导、拼音转化、自动纠错、灵活设置、政策内容可视化、政务数据可视化、政务服务逻辑化、系统数据实时化、关联信息聚合化等，并重点分析了实现前端智能化的后台运行机理，主要包括三个方面：一是资源画像，优化信息资源体系，建立知识图谱；二是用户画像，构建用户模型，准确理解用户输入的关键词；三是需求理解，在用户和资源间搭建桥梁，实现最佳资源的精准匹配，从而为用户提供实用、好用、易用的搜索服务。

但正如上文分析到，搜索引擎的“智能化”是一个相对概念，是一个不断发展的动态过程，过去的“智能化”现在已成为“常态化”，现在的“智能化”也可能在不久的将来成为“常态化”。本文围绕搜索引擎“智能化”特征、场景和机理等方面所做的分析和预测，也可能在未来一段时间内实现并不断超越，当然我们希望能早点到来。但政务服务没有止境，特别是随着各种新技术的快速发展，各种新理念、新模式、新应用层出不穷，政府网站搜索引擎也要不断优化提升，为公众提供更加智能、更加人性、更加便捷的搜索服务。

*参考文献略

疫情

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